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细化规则实现简政放权

作者: 常鹏翱    来源:中国国土资源报    点击数:次    更新时间:2016-04-27

2014年7月30日,国务院常务会议讨论《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》时,曾明确指出,我国大力推行不动产统一登记的重要目的之一,就是推进简政放权。《条例》在简政放权方面确实有相当突出的表现,如其第六条、第七条明确了登记机构的统一。《条例》颁布一年来的实践也证明,统一的登记机构高效整合了部门职能职责,有效减少了不动产登记事务方面的多头管理,方便了企业和群众,产生了良好的政治效果和社会效果。

  《细则》同样秉承简政放权的目的,在细化《条例》有关规定的同时,也固化了实践经验,解决了实践问题,对于实现不动产登记领域的高效高质治理,势必起到良好的推动作用。

  聚拢登记机构事权 

  《细则》在保持登记机构统一的基础上,进一步明确和聚拢了登记机构的事权,既有效防止登记权的分化和外溢,又有助于指引登记机构工作,提高办事效率

  《条例》第五条前9项列举了可登记的不动产权利,第10项兜底表述为“法律规定需要登记的其他不动产权利”。据此,集体土地所有权等被列明的不动产权利无疑由登记机构办理登记,但“其他不动产权利”如何界定,并不明确。对于这些不动产权利,一旦产生可由其他机构办理登记的认识误区,势必会分化登记的统一性。为避免可能的消极后果,《细则》最大程度地明确了应纳入登记机构事权范围的其他不动产权利,如第五十二条、第五十四条、第一百零六条分别把使用国有农用地的权利、使用国有未利用地的权利、使用无居民海岛的权利、不动产信托等作为可登记的权利,从而确保了登记权的高度统一。

  又如:《条例》未涉及军队不动产登记,有人因此认为军队不动产登记属于《条例》调整的例外领域。这种认识既无法律根据,也不符合既有的不动产登记实践。为明确起见,《细则》第一百零七条特别规定军队不动产登记的申请材料经过军队不动产管理部门审核后,按照本细则规定办理,从而把军队不动产登记明确归入统一的登记机构。

  简化登记程序事项 

  《细则》在保持登记程序统一的基础上,进一步明确和简化了登记程序的事项,既有效防止登记机构或其他管理机构滥权,有助于降低管理成本,又方便群众和企业办事,降低交易成本

  土地、海域是自然生成之物,属于最基本的不动产,房屋等其他不动产要依附于它们,故理应先有土地或海域的登记,再有其他不动产登记。但实践中,存在土地或海域未经登记就被利用,通过建造、种植等手段生成其他不动产的情况。对此,如强求先登记土地或海域,再登记其他不动产,则会增加登记机构和权利人的成本。对此,《细则》既明确规定了各类登记应提交的申请材料,又特别于第二条第2款强调,房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记,保持权利主体一致。

  《细则》明确了各类不动产登记申请应提交的材料,其直接意义当然在于为申请人提供指引。但更深层次的意义,是在合理控制登记机构权限的同时,防止其他机构不当越权干涉群众或企业可自行决定的事务,促使它们依法简政放权。

  《细则》在《条例》规定的登记机构审核权限的基础上,进一步明确了方式和内容,如第十五条规定了查验范围,第十六条规定了实地查看的情形,第十七条、第十八条规定了公告适用范围和内容,这些规定要求登记机构必须规范办事,不能滥权和擅权。以办理抵押登记为例,只要申请人按照规定申请登记,登记机构就应予以办理,至于抵押财产的价值是否低于所担保债权的数额、抵押合同当事人的意思表示是否真实等,均不在登记机构的审核范围。这样一来,登记机构在权限范围上有了明确指引,不会因权限模糊而抓权聚权,同时也为企业和群众提供了监督指引,防止登记机构超越权限范围。

  加强部门沟通衔接 

  《细则》在保持登记信息平台统一的基础上,进一步明确和细化了推进信息平台建设的措施,既有效促进登记机构之间的互联互通,又能推动登记机构与其他部门的合作协力,从而确保不同机构权力的无缝衔接和规范行使

  不同登记机构之间会存在事权交错和衔接的现象,为避免出现消极后果,应将事权归拢于特定的登记机构。《条例》第六条第2款规定,跨县级行政区域的不动产登记,原则上由这些登记机构分别办理,不能分别办理的,由它们协商办理,协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。

  同时,因为登记机构应掌握其所在地不动产的完整信息,为不动产领域的治理提供完全的信息基础,而上述的事权归拢会导致未办理登记的登记机构信息遗漏。为强化登记机构之间的信息共享机制,《细则》三条明确规定,办理机构应在登记完毕后,将登记簿记载的不动产权利人以及不动产坐落、界址、面积、用途、权利类型等登记结果告知其他登记机构。

  不动产登记信息属于不动产领域的基础信息,与不动产交易、审批等方面的信息密切相关、息息相连。《条例》第二十四条、第二十五条特别强调信息互通共享。这样,在不动产领域,不会出现信息孤岛,从而方便各个职能机构的决策,既能提高工作效率,也能防止滥权怠政。如《条例》第二十四条第2款规定,不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交。在此基础上,根据登记信息与交易信息最紧密相关的现实特点,《细则》第九十六条强调登记机构和交易机构及时互享信息的职责。据此,登记机构在办理登记后,应及时提供给交易机构。交易机构在办理交易时,就无需要求当事人提供权利及其来源正当性证明等材料;交易完成后,登记机构基本上也无需再审核交易行为的正当性,从而为不动产的进一步交易及其监管奠定了稳固基础。

  (本文作者系北京大学法学院教授)